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国家发改委解读:《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》政策解读

2016-08-22    发展改革委网站

     一、关于《实施意见》出台的背景和意义。 

  铁路是国民经济大动脉和关键基础设施,加快推进铁路建设,既利当前,又利长远,对稳增长、调结构、惠民生具有重要意义。党中央、国务院领导同志十分关心铁路建设,多次作出重要批示,要求加快铁路发展。同时,铁路抄送列表总公司也面临较大的债务负担,还本付息压力逐渐加大,解决好铁路建设投融资问题十分迫切。铁路建设不能再靠国家投资单打独斗,必须实现投资主体多元化,广泛吸引社会资本参与。 

深化铁路投融资体制改革,是贯彻落实党的十八届三中全会精神,发挥市场在资源配置中的决定性作用的一项重要改革,事关铁路改革发展全局,对铁路健康可持续发展具有重要意义。我委深入贯彻国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)文件精神,会同有关方面深入调研,听取地方政府、相关企业的意见和建议,组织有关专家以问题为导向开展相关政策研究,在此基础上,我委会同财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局等5部委联合出台了《实施意见》。

    二、关于《实施意见》对进一步深化铁路投融资体制改革的作用。 

  此前,社会资本投资铁路的方式相对比较单一,主要是独资和合资两种模式。在此基础上,《实施意见》进一步拓宽了社会资本投资铁路的渠道,一方面为了盘活铁路总公司大量的存量资产,缓解融资和债务压力,支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式吸引社会资本;另一方面拓宽铁路发展基金发行渠道,按照特事特办的原则,支持通过设立专项信托计划和公募基金产品募集资金。通过以上几种方式,社会资本既可以通过直接投资参与铁路建设和运营,也可以选择不直接参与铁路建设运营的资本运作方式,投资渠道更宽,模式更多样,更有利于推进铁路建设可持续发展。

   截止“十二五”末,全国铁路营业里程达到12.1万公里,其中高速铁路营业里程突破1.9万公里,位居世界第一。“十二五”铁路固定资产投资完成3.58万亿元、新线投产3.05万公里,较“十一五”分别增长47.3%、109%,铁路年度投资持续保持8000亿元以上高位运行,在经济下行压力加大的情况,铁路投资对促进经济平稳健康发展发挥了关键作用。

  三、关于《实施意见》采取的稳定社会资本投资预期的措施。 

铁路项目投资动辄数十亿元,甚至数百亿、上千亿元,投资规模大、回收期长,大部分项目整体收益低,其中客运铁路运营初期大多处于亏损状态。考虑到铁路行业的特点,如何提高项目收益,增强对社会资本的吸引力确实是瓶颈和难点。《实施意见》主要通过以下几方面措施提高项目综合收益,增强社会资本参与铁路的积极性:

    一是在项目选择过程中,敢于拿出效益好的项目吸引社会资本进入,优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的项目。

  二是明确社会资本投资铁路同等享受国家支持铁路建设土地综合开发的相关政策,这一点是提高项目收益的重要举措,让社会资本享受与国铁同等政策,也体现了国家大力支持社会资本投资铁路的决心。

  三是对按规定实行市场调节价的铁路项目,由企业自主定价。长期以来我国铁路实行政府定价,运价水平总体偏低,目前,国家已经放开部分铁路运输产品的价格,包括动车组票价等,这反映了铁路运价改革的趋势,后续我们还将按照市场化的原则,继续推动运价改革。

   四是发挥政府资金的引导作用,对公益性运输,建立合理的补偿制度,激发市场活力,并鼓励地方政府配套跟进,出台相应资金支持政策。

   四、关于《实施意见》对社会资本权益的保障。 

   社会资本投资的铁路需要纳入国家铁路统筹运输服务,国家干线铁路也需要其他铁路的补充和支持,两者密不可分。从实际情况看,部分项目社会资本在项目建设计划、建设方案、投资控制、运输安排等公司重大管理事项上的话语权有待提高,尤其是运输调度保障不足,容易出现需求有余、运力不足的局面,影响项目投资效益。保障企业合法权益,首先要尊重企业市场主体地位,建立健全项目法人治理结构,支持项目法人自主决策重大事项。出于路网整体性和运输安全性考虑,目前我国的国家铁路网由铁路总公司统一管理和调度指挥,如何理顺铁路总公司与社会资本之间的运输关系是我们研究的重点。

  《实施意见》明确提出项目的运输管理方式应由企业自主选择,支持有条件的项目实行管内自主运输调度,充分保障企业的运输自主权。同时,借鉴民航、城市轨道交通等其他行业的经验,《实施意见》着重强调铁路总公司要转变服务方式,向社会资本提供线路使用、车站服务、技术作业、设施设备维护、委托运输等各类铁路资源的社会化服务。铁路总公司可以收取相应的服务费用,用于维护和升级相关设施,提高服务水平和保障能力。这种模式既有利于路网资源共享,又有利于厘清资产界面。

    五、关于《实施意见》对项目收费和收入分配合理性的保障。 

   现在铁路总公司已开展部分社会化服务,比如接受社会资本委托开展运输管理服务,这项服务本身有较大的市场需求,一些缺乏铁路运营经验和人才队伍的社会资本通常希望借助专业铁路运输公司的技术、人才和管理优势降低管理成本,但由于目前委托运输服务缺乏市场化的标准,企业往往认为委托运输费用占成本比例较高。《实施意见》要求有关方面对社会化服务项目要明码标价,公开收费标准,强化清单式管理。同时政府要加强监管,将铁路各种社会化服务的项目和收费标准纳入到各级价格主管部门的监管范畴,规范收费行为,保障市场公平交易。

合资铁路清算方式也是社会资本反映比较多的问题。我国的清算体系发展经历了几个阶段,每个阶段清算方式的设计都有其历史背景,与当时的铁路管理体制相关,尽管今天铁路改革已经实现了政企分开,但清算体系还须加大改革步伐,适应铁路投资多元化的需要。目前存在的清算体系不透明、信息不公开、路网中不同线路之间交叉补贴等问题确实影响社会资本投资铁路的积极性。按照《实施意见》,下一步有关方面要结合我国铁路实际情况和改革方向,抓紧制定更科学系统、更符合市场化需要的清算体系,并实现公开透明,更好保护社会资本经营利益和积极性。

    六、关于《实施意见》如何帮助社会资本缓解融资难题。 

   铁路项目资金需求大,除企业自身出资外,还需依靠银行等金融机构的支持。由于铁路项目一般自身收益不高、投资回收周期长的特点,银行对社会资本发放贷款比较谨慎。《实施意见》提出了多项金融创新举措,例如利用采矿权、特许经营权等进行担保贷款,探索利用铁路运输、土地综合开发等预期收益进行质押贷款。《实施意见》还强调发挥债券和证券市场的融资作用,支持和鼓励社会资本通过发行企业债券、公司债券、债务融资工具以及项目收益债、可续期债券和上市融资等方式筹集建设资金。推出这些新的金融产品,就是希望拓宽社会资本融资渠道,简化和加快办理融资手续,确保企业有充足、稳定的资金推进项目建设。

    七、关于《实施意见》如何确保公众利益和公共安全? 

   铁路作为大众化的交通出行工具,与老百姓利益息息相关,绝不能因为引进社会资本就降低运输安全要求、降低服务质量要求。保障公共利益,一是要从源头着手,规范社会资本投资主体的选择、确定程序,通过竞争方式挑选真正具有实力、信誉的社会资本投资铁路,并通过投资协议等法律文件约束相关责任和义务,有效保障公共利益;二是要明确责任主体,项目法人作为责任主体依法承担安全、质量和环境责任,切实履行运输企业社会责任和公共服务义务,服从国家应急调度和管理;三是强化政府监管,加强政府在建设、运营和相关经营活动中的监管责任,政府也将通过加强监管逐步建立健全社会资本投资铁路市场的信用记录,保障市场健康发展。

  

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